中国药品注册审批制度的船头正在渐次调整。基于仿制药的研发经验建立起来的药品注册管理正透过特殊程序这一扇窗，对创新药物的审批作积极的探索。

根据9月30日发布的《药品注册特殊审批程序实施办法（暂行）》（征求意见稿）（以下简称特殊程序），国家食品药品监督管理局（以下简称SFDA）对四类创制的新药、治疗疑难危重疾病的新药予以优先审评、审批，并在药品开发和注册过程中加强与药品申请人的沟通与交流。业内广泛认为，特殊程序在申请、资料提交、沟通交流、风险控制以及退出机制等环节的设置上第一次清晰、完整地诠释了药品注册中鼓励创新的全过程；更是中国药品审批管理思路的一次重大突破。

海内外反响

冯毅这个月作了不下三场关于特殊程序的主题报告。身为SFDA药品审评中心（以下简称药审中心）审评管理与协调部部长的他，自9月底开始，便马不停蹄地出现在大型学术交流会、地方药监局内部培训等场合，就特殊程序SFDA的撰写思路及具体实施细则进行全面阐述。

让他没有料到的是，国庆节后在日本东京由药品信息协会（DIA）组织的一场题为“面向全球研发推进”的主题研讨会上，来自韩国、日本、新加坡和中国台湾的药政管理当局对中国的特殊程序给予了空前的关注。与欧美相比，亚洲各国和地区早期参与到药品开发的程度不高，整体滞后，因此各药政管理机构有必要坐下来就各自在鼓励创新的政策调整上进行交流。而冯毅在此次主题讨论会上介绍的，正是刚刚出炉的围绕鼓励创新所设定的特殊程序，“反响确实不错。”

事实上，特殊程序从酝酿到起草，用那些长期关注中国创新药研发环境的人的话来说，“是大家说了很多年也推动了很多年的事”。在半个月时间的社会公开征求意见期间，来自中国外商投资企业协会药品研制和开发行业委员会（RDPAC）、美国药物研究与制药商协会(PhRMA)等团体的反馈声音纷至沓来，直奔SFDA药品注册司。有分析认为，对于此特殊程序的咨询在未来很长一段时间内都将达到一种“井喷”的态势，无论是致力于新药研发的国内企业，还是那些希望更早在中国上市新产品的外企，如何最大程度地利用这一平台做点什么是接下来需要好好研究的课题。

专家座谈会

所有参加了今年8月1日在上海张江开发区召开的一场专家座谈会的人，都会记得当日高达摄氏38度的酷暑和药审中心主任张象麟令人振奋的开场白。这是由SFDA委托上海市药监局组织国内外研发机构和企业代表就即将出台的特殊程序开展的座谈会。SFDA及药审中心派出了强大阵容出席此次会议。张象麟说：“我们选择张江作为系列征求意见会议的第一站，就是希望实施新办法后，最先受益的是在张江药谷中的这些企业，新药将从你们手中诞生。”

新办法中突出创新性不仅指新分子实体的物质创新，解决未满足临床需求的应用创新也在特殊程序之列，这一点成为大会代表的共识。与会代表赞同鼓励创新更多应该从其临床治疗作用来看，而不仅仅以是不是一个新的化合物来衡量。“药品的创新一定新在其治疗效用上，即便是一个纯新的化合物，如果没有好的治疗效果或者其安全性并不优于现有的治疗手段，可以想象医生和患者是不会埋单的。”一位专家如是说。“然而鼓励创新有其历史的发展过程，中国的药物创新又必须从化合物创新做起，一步一步往前走。因此，把（一）、（二）类药品列入申请品种，从一定程度来看，历史的烙印也打在了此次特殊程序上。”药审中心相关负责人说。

据悉，政企双方在积极互动后，很多企业代表跃跃欲试，愿做新办法实施的第一个申请人。注册司司长张伟也在总结发言中鼓励企业多做创新。与会代表共同期望新的管理思路，必将带来新的管理成果，并最终给中国患者带来福音。

上海和北京两场专家座谈会后，药审中心反复研究企业代表意见，几易其稿，在初稿报送注册司后，中心的专项小组又听取了注册司有关领导的意见和建议，在原稿件上作了进一步完善。由此，一部长达29页、逾万字的更好地体现对特殊审批品种“时间加快、早期介入、全程辅导、随时补充材料”的鼓励措施的征求意见稿稳妥出台。

美国思路

中等身材、花白头发和胡子，戴着厚厚眼镜的罗伯特·坦普医生（Robert J.Temple）在美国FDA工作了25年后第一次来到中国。他应邀出席了9月26日在北京举行的2007药物临床试验高峰论坛并作了题为《美国临床试验的基础——回顾、现状、展望》的演说。在数小时后的另一场题为《鼓励创新在新药审评上的一些考虑》报告中，坦普——这位被誉为“临床研究教父”的FDA药品审评和研究中心政策办公室主任的名字被演讲者冯毅多次提及。原因无他：在特殊程序的撰写思路中，中国大量借鉴了美国FDA在其IND-NDA管理机制下建立的包括快速通道（Fast Track）、加速审批(Accelerated Approval)、优先审评(Priority Review)等相关法案。“FDA在介入新药开发过程中与药厂沟通交流的接口多达8个，这个流程图深深印在了我们药审中心每一个人的脑海中。”冯毅说。

需要深刻理解的是，药物创新研发中最为关键的一个阶段是从临床研究申请（IND）到上市申请(NDA)的这一阶段。已有数据表明，占整个进入临床试验申请的98%以上的受试药物会因无效，安全性等多方面的原因在不同的临床研究阶段退出研发或以失败告终，仅极少数成功完成系统临床试验的药物，可从所获得的临床研究数据判读其临床治疗价值的大小以及对社会健康保障的贡献。这一极具风险的探索过程以及围绕这一阶段建立相应药品监管机制的历程，美国FDA走了30年，而坦普是最好的见证人之一。

在美国，如果制药公司独立进行研发和试验，他们很可能会在多年劳作后接到FDA的通知，“抱歉，你们的设计从一开始就有缺陷，必须重新开始。”这样的隔阂在上世纪80年代被取消了。FDA的审批人员现在及时对制药公司的试验方案和设计提出建议。

“制药企业随时都会跑来FDA展示他们的研究计划，并问我们的意见。他们非常希望得到评估，为此，我们每年几乎要跟药厂开关于其新药开发计划的上千场会议。”坦普说。

更为戏剧性的是，有些制药公司的申请不是为了获准上市销售，而只是为了让FDA的审批人员判断这些药品值不值得进一步研发。

沟通交流与资料递交

为及早介入药品开发过程，2003年药审中心制定实施了《创新性药品审评工作程序》，在这一工作程序中，药审中心与申请人之间通过主动咨询会进行对话。这虽然是一个开门政策，但由于所设定的空间只局限在药审中心内部，仅是内部工作程序职责的划分，因此不少申请企业反映，沟通下来实际的收效并不大。

此次，特殊程序提升到国家监管部门，从部门规章的高度，对药品注册程序中的沟通过程进行更加细致的字面上阐述，其力度和影响范围有了极大提高。

特殊程序中设计了以下沟通交流的平台：新建立了申报临床申请前的咨询会议形式（类似于FDA的PreIND-Meeting）。此平台可在申办人完成初步的临床前研究工作后，就申请进程特殊程序的有关事宜进行讨论；设计了Ⅱ期以及Ⅲ临床研究阶段的交流平台（类似于FDA的End of Phase Ⅱ Meeting，End of Phase Ⅲ Meeting，以及PreNDA Meeting 的作用）。

这些交流平台，可由申请人主动发起沟通交流的申请，可针对创新药物研发关键路径中临床方案的设计、前期研究结果的评估、后续试验如何开展进行交流。

在特殊程序附表2的《特殊程序品种沟通与交流申请表》中，对于拟沟通交流的内容、申请参加交流人员、交流的问题、会议时间、会议地点、会议资料要求等都做出了明细，并规定沟通与交流会后要有双方认可的会议纪要。

“怎样才能达到有效的沟通？双方都要有准备。特殊程序把这些细节写在纸上，让大家觉得真正把它当作一件事情来讲。”有研发人员如是评价。

在资料递交上，此次办法打开了多扇窗口，让企业科学、及时地把药品开发过程中的信息阶段性反馈进来，药审中心公开透明的机制又向前迈了一大步。

临床研究申请

数十家在华外企的目光都聚焦在特殊程序中临床研究申请这一环节。如何在大前提下，从我国法规、药品注册现况出发来考虑IND与NDA分别对待尤为重要。在此次特殊程序的起草说明中写道：

欧美日对创新药物监管政策共同的一点是对临床研究实施“报备制”……“报备制”保持了药物临床研究阶段所具备的科学研究的属性，给研究工作留下了一定的探索空间。……客观上保证了该地区药物创新研发的活力，并科学合理地分解了相应各方的责任。当然，“报备制”的实施与该地区经济社会的整体发展水平、相配套的法律法规措施以及社会文化是要相适应的。

我国药物创新研发与评价的整体水平不高，整个社会仍处于社会主义初级阶段，相应的法律法规和规章制度还待完善，与药品监管的上位法律对临床研究的要求是实施“批准制”。这是我们在研究和制定实施办法中必须加以认真思考的一个问题。

“在这个框架下，审批意味着政府要承担责任。批准一个临床研究时，考虑的因素一定比不实施临床审批制度的国家要多。这个制度设置的是否合理，是否有其合理的必要性，是需要面对的问题。”药审中心主任张象鳞说。

而特殊程序在现有的法律框架下，从申请进入特殊程序提供单独立卷的资料尝试起，探索走向IND和NDA分置的发展道路。在实施办法中，对特殊申请设立了“申请与审查”一节。实施办法中要求申请人提出特殊申请时需要提交的单独立卷的申请资料。这些资料是申请人阐述拟开展的临床研究以及对现已获得的研究结果是否支持拟开展的研究及其对研究风险所进行的分析、采取的控制措施的重要资料。这是在现有注册管理体系下的一种探索。”

“关键是，在临床研究阶段有多种角色来参与此过程，包括申办者、评价机构、研究者、伦理委员会等。要想把这个过程做到与国际接轨，需要我们对在此过程中不同角色分别承担什么样的责任，角色的定位，逐渐要明晰。”冯毅说。

至于特殊程序品种申请临床试验的技术审批工作时间由原来快速审批的90日缩短到80日，不论是研发人员还是审批人员都一致认为，如果各个环节都能理顺，假以时日，在80日的基础上缩短到更加合理的时间不是不可能，中国利用自身的资源和优势及早参与国际多中心临床研究也不是空谈。

一项系统工程

10月10日《医药经济报》头版刊登的《定义中国原创药》一文认为，在中国做创新药需要各个环节和部门的通力合作和支持。如在开发阶段，药品审批部门应早期介入；在市场转化阶段，应优先纳入政府采购目录等；在定价环节建议单独定价，保证研发成本回报，保护化合物专利；在招标环节，建议给予扶持，方便进入医院等。

所有有关创新扶持政策能否到位，也令药审中心倍感挑战。如何恰如其分地扮演好自己的角色？如何跟其它角色互补互动交流？如何把引领创新的思考更加准确、清晰、全面地传递给国内外企业机构及其它部委？这些都需要每一个药审中心的工作人员接下来思考。

张伟在2007药物临床试验高峰论坛上提出中国创新医药政策的中期目标：全面推动以企业创新为主导战略法规体系的建设和实施，建成国际标准新药研发平台和体系。具体体现在：逐渐建立IND新药研究和NDA新药上市许可；加快和促进医药企业对于药物不良反应体系的建设；建立积极的税收和价格政策。

而在记者广泛采访中，业内就此次特殊程序的评价是：在权限范围内，对于创新药的鼓励，单纯从SFDA政府职能来看，已非常务实。“药监部门只是铺了第一块砖，把中国的药物创新逐步引领向正确的方向发展。”冯毅说。

国家食品药品监督管理局对下列注册申请实行特殊审批：

（一）未在国内上市销售的从植物、动物、矿物等物质中提取的有效成分及其制剂，新发现的药材及其制剂；

（二）未在国内外获准上市的化学原料药及其制剂、生物制品；

（三）治疗艾滋病、恶性肿瘤、罕见病等疾病且具有明显临床治疗优势的新药；

（四）治疗尚无有效治疗手段的疾病的新药。

（2007.10）